台灣山岳資源知多少系列(五)-
台灣山岳風景區法令篇
作者 / 楊建夫
台灣美景多，遍及全島；又因山岳多，山岳區的美景真不少。以點而言，台灣經專家與學者認證的特殊地景有341處，面或是區域的風景區則有幾處？到交通部觀光局行政資訊系統網的統計資料中，可以查尋到最新2017年「台灣國內主要觀光遊憩據點遊客人數月別統計」的相關統計數值，這個資料羅列了台灣約340處的國家風景區、國家公園、公營遊憩區、縣級風景特定區、森林遊樂區、海水浴場、民營遊憩區、寺廟、古蹟歷史建物及其他等10類遊憩據點、遊憩區等的風景區；去除點狀的寺廟、古蹟歷史建物、和民營遊憩區(多為主題遊樂園、民俗村或文化村)，約有250處屬於風景區。2014年341處特殊地景再經專家、學者與民眾票選出的10大地景中，全部屬於山岳型(表1)。
表1：台灣十大地景排名與地景特色表
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排名
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地景名稱
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特 色
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風景區名稱
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1
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野柳
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以「女王頭」蕈狀岩、「燭台石」全球唯一等海岸奇岩怪石地形為特色，擁有高度地景多樣性
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野柳地質公園、北海岸及觀音山國家風景區
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2
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玉山主峰
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台灣造山運動奇蹟，台灣第一高峰也是東亞最高峰，擁有第四紀冰河遺跡、河流搶水(襲奪)、地壘型群峰
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玉山國家公園、玉山國家公園世界遺產潛力點
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3
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日月潭
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造山運動過程中，陷落盆地蓄積成湖，台灣第一大山岳區湖泊
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日月潭國家風景區
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4
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金瓜石
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蘊藏大量金礦的火山熔岩，曾是東亞最大金礦產地，基隆山是少見火山侵入岩體
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水金九礦業遺址世界遺產潛力點、瑞芳風景特定區(新北市)
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5
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龜山島
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太平泙沖繩海槽唯一露出海面的海底火山，也是台灣最年輕、唯一確定會再噴發的活火山，海水溫泉
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東北角暨宜蘭海岸國家風景區
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6
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月地界泥岩惡地
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地形險奇，寸草不生的不毛之地，泥火山更是全少見特殊地景
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燕巢惡地地質公園、烏山頂泥火山自然保留區
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7
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雪山圈谷
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台灣第二高峰，全台最多的圈谷(冰斗)群中心，東北面1號圈谷為末次冰時期遺留下全台最大冰斗地形與多樣化冰蝕地形，翠池更是台灣最高冰斗湖及面積最大玉山圓柏(香青)喬木林
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雪霸國家公園、雪霸自然保護區
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8
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清水斷崖
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處大陸與海洋板塊界限斷層延伸，形成罕見近90度垂直斷崖面，全球落差最大的大理石(變質石灰岩)斷層海崖
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太魯閣國家公園、太魯閣國家公園世界遺產潛力點
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9
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火炎山自然保留區
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礫岩惡地，因雨水切割成無數深窄山谷，馬尾松純林，台灣西海岸最高點
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火炎山自然保留區
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10
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大、小霸尖山
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擁有台灣最古老且最堅硬沈積岩(白冷層石英砂岩或礫岩)，山形尖聳，四周懸崖峭壁，氣勢磅礡充滿霸氣，少見的箱型褶曲地質構造，第四紀冰河遺跡，台灣百岳奇峰
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雪霸國家公園、雪霸自然保護區
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風景區法令
風景區是民眾相當熟悉且淺顯易懂的詞語，台灣的法令上也有明文規定風景區定義與規範，主要法令有二：區域計畫法施行細則、發展觀光條例(表2)。前者的規定很簡要，就是依法劃定能提供康樂(休閒、旅遊等)、遊憩的自然景觀區。後者則在2017年1月11日修正和公布，其條文的第二條第三、四、五款，分別出現「觀光地區」和「風景特定區」和「自然人文生態景觀區」等詞語。表2的法令條文中清楚可知，風景區偏重自然景觀，提供民眾康樂與遊憩的環境；觀光地區指「風景特定區」以外且經法定可供旅遊活動所有遊覽點和場域；至於「風景特定區」指更佳、更特殊且旅遊價值更高的風景區。不過台灣依法劃設的風景區呈現名稱上的非常混亂，因為法令中可劃為風景區的特殊人文或自然景觀區的名稱就相當多，如國家公園、自然保留區、野生動物保護區等；甚至國家公園內依國家公園法在區域內劃設五種功能區進進行分區管制：特別景觀區、生態保護區、史蹟保存區、一般管制區、遊憩區，前三區依表2的發展觀光條例可劃為「自然人文生態景觀區」；再依區域計畫法施行細則是可以劃為風景區的。因此，台灣公部門依法劃設的風景區相當多，國家級的則有：保護區、國家風景區、世界遺產潛力點、地質公園、國家森林遊樂區、休閒農場、實驗林等7大類(表3)。這些風景區大多位於山岳區，如屬保護區國家公園類型的玉山、雪霸與太魯閣三座高山型國家公園，陽明山國家公園則屬中低海拔的火山型；林務局18個和退輔會(明池和棲蘭山)2個國家森林遊樂區全都位於山岳區；除台北市建中對面的實驗林外，其他7處實驗林都位於山區，最知名則屬台大的溪頭實驗林(2016年更名為「溪頭自然教育園區」)。
表2：台灣法令對風景區定義與規範比較表
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法令名稱
(最新公布時間)
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條文目次
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條文內容
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區域計畫法施行細則(2001年5月4日)
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第十三條第七款
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風景區：為維護自然景觀，改善國民康樂遊憩環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。
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發展觀光條例
(2017年1月11日)
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第二條第三款
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觀光地區：指風景特定區以外，經中央主管機關會商各目的事業主管機關同意後指定供觀光旅客遊覽之風景、名勝、古蹟、博物館、展覽場所及其他可供觀光之地區。
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第二條第四款
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風景特定區：指依規定程序劃定之風景或名勝地區。
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第二條第五款
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自然人文生態景觀區：指具有無法以人力再造之特殊天然景緻、應嚴格保護之自然動、植物生態環境及重要史前遺跡所呈現之特殊自然人文景觀資源，在原住民保留地、山地管制區、野生動物保護區、水產資源保育區、自然保留區、風景特定區及國家公園內之史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區等範圍內劃設之地區
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表3：台灣國家級各類風景區基本資料比較表
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主要類型
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細類
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主管機關
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法令來源
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數量
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保護區
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國家公園
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內政部營建署
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國家公園法
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9
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國家自然公園
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內政部營建署
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1、高雄市壽山自然公園管理自治條例
2、國家公園法
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1
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自然保留區
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農委會
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文化資產保存法
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22
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自然保護區
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農委會
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森林法
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6
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野生動物保護區
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農委會
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野生動物保育法
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20
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野生動物棲息環境
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農委會
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野生動物保育法
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37
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國家風景區
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無
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交通部(觀光局)
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發展旅遊條例
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13
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世界遺產潛力點
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無
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交通部(觀光局)、內政部等
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文化資產保存法、國家公園法等
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18
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地質公園
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無
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農委會(林務局)、交通部(觀光局)、內政部等
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地景保育與地景登錄相關規範
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9
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森林遊樂區
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無
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1、農委會(林務局)
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森林法(森林遊樂區設置管理辦法)
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18
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2、退輔會
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2
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休閒農場
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無
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退輔會
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森林法(森林遊樂區設置管理辦法)
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8
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實驗林
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大學實驗林
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教育部
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1、大學法
2、森林法
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2
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林試所實驗林
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農委會(林務局)
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森林法
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8
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資料來源：楊建夫(主編著) (2016)，山野教育、保護區與世界遺產，表1，3，台中市：楊建夫(版權所有人)(ISBN: 978-957-43-3421-6)。
台灣的山岳型風景區
管理的紛亂 台灣山岳型的風景區倒底有幾處？若依表2的分類，約90～100處。數量上的不確定，主因同一個風景區依不同法令由不同公部門機關劃設管理；例如武陵農農，其範圍有退輔會、內政部(雪霸國家公園)和農委會林務局，各依法令劃設為：休閒農場、國家公園、國家森林遊樂區。同樣的，合歡群峰最早於1963年由林務局劃設為「合歡山森林遊樂區」，之後的1986年被內政部劃為太魯閣國家公園的合歡山遊憩區。其他還有高雄的十八羅漢山，屬林務局的「自然保護區」，卻也是觀光局「茂林國家風景區」重要自然特殊地景或遊憩區之一。此外，最為特殊地景的地質公園(Geopark)，與世界遺產潛力點相同，都是台灣為了未來能加入聯合國教科文組織(UNECO)、世界旅遊組織(WTO-World Tourism Organization)等世界級組織，申報世界遺產、世界地質公園與其他世界級風景區的成果準備；至今設立有野柳、鼻頭-龍洞、馬祖、燕巢惡地、台東利吉惡地、雲林草嶺、澎湖海洋、東部海岸與雲嘉南濱海等9處地質公園。
山岳類型 曾有學者依地形作用、岩石組成和其他吸引造訪的亮點分類出：火山、高山、低山與丘陵、火炎山、泥火山、石灰岩山岳(碳酸鹽山岳)、丹霞地貌、方山、其他等9大類型，其他類型則再分：8000公尺山峰、第1高峰、花崗岩山岳、玄武岩山岳、特殊地形與地質山岳、人工造景山岳等細類〔詳見：楊建夫(2016，7月)，台灣山岳資源之多少系列一-山岳類型，《中華登山》，(177):18-23。〕台灣無丹霞地貌和8000公尺巨峰的山岳，火山(龜山島)、高山(玉山、雪山與大小霸尖山)、火炎山、泥火山(月世界)、石灰岩山岳(清水斷崖)都列名台灣10大地景；尤其是清水水斷崖的石灰岩山岳，岩石組成是非常罕見的變質石灰岩(俗稱大理石)，世界第1高峰的珠穆朗瑪峰(聖母峰)、天山第2高峰的汗騰格里峰都大理石山峰。花崗岩山岳並不在台灣本島，主要分布在金門和馬祖。中國大陸不少花崗岩山岳型的世界地質公園和世界遺產，最知名的為黃山與泰山。世界其他各地為台灣登山界較熟知首推馬來西亞沙巴的Mt. Kinabalu，岩石組成上是個巨大的花崗侵入岩體，原高度可達5,000～6,000公尺以上，後被末次冰期(約1萬年～3萬年前)冰河作用削蝕成3,300～4,095公尺的熱帶高山，也成了馬來西亞第1座國家公園和世界自然遺產。
台灣山岳區裡非常多特殊地形與地質景致，如近幾年非常夯的阿塱壹古道，沿線最精華景觀已被劃設為旭海-觀音鼻自然保留區，有著非常典型的海崖、斷層、褶曲(圖1)、滾石礫灘等等的自然風光。又如位於三叉山、向陽山附近，屬於關山野生動物棲息環境的嘉明湖，形成原因有著冰河作用與隕石撞擊兩種學術上的爭論。
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圖1：旭海-觀音鼻自然保留區內阿塱壹古道沿線的褶曲地質構造
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圖2：「天使的眼淚」的嘉明湖，學術上有冰河與隕石兩種成因的論點
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